Мнение об итогах 26-й Конференции Сторон РКИК ООН в Глазго, 31.10-12.11.2021. Романовская А.А.

Мнение об итогах 26-й Конференции Сторон РКИК ООН в Глазго, 31.10-12.11.2021. Романовская А.А.

Безусловно, итоги 26-й Конференции Сторон РКИК ООН (КС 26) следует оценивать как положительные, т.к., во-первых, они есть. Во-вторых, наиболее важные и срочные решения приняты и позволяют проводить дальнейшую работу по реализации Парижского соглашения без задержек. Следует отметить также, что завышенные ожидания всех стран привели к согласованию более мягких консенсусных формулировок, чем предполагалось в Мадриде на КС25 по многим обсуждаемым вопросам. Наконец, желание нескольких делегаций придерживаться малореальных целей по ограничению роста глобальной температуры не более, чем 1.5°С, привели к отклонению переговорного процесса от формулировок и основополагающих принципов, согласованных в Париже. Последнее обстоятельство, как я уже указывала, скорее представляет угрозу борьбе с изменением климата на международной арене, чем способствует ее ускорению.

Ниже представлен мой анализ принятых решений по основным переговорным трекам КС26: финансирование, правила реализации Парижского соглашения, адаптация и амбициозность.

  1. Финансирование:

    a. Отмечено, что цель в 100 млрд долларов в год финансовой помощи развивающимся странам, которая должна была быть достигнута к 2020 году не выполнена. Учитывая, что эта цель должна выдерживаться ежегодно до 2025 года, в решениях жестко указано на необходимость ее скорейшего выполнения. Следует отметить, что недостижение условленного уровня ежегодного финансирования сильно осложнило переговорную работу по остальным направлениям в Глазго.

    b. Учреждена специальная программа работы с 2022 по 2024 год в рамках Конференции Сторон, действующей в качестве совещания Сторон Парижского соглашения, по установлению новой глобальной финансовой цели после 2025 года. Количественные начальные пороги не указаны в решении, но отмечается, что эта цель должна обеспечить возможность выполнения всех 3-х целей Парижского соглашения, указанных в статье 2. Намечается сложная работа по согласованию новой финансовой цели в ближайшие годы – развитые страны постараются не увеличить объем выше 100 млрд долларов в год, а развивающиеся приложат все усилия по ее увеличению и (вплоть до) удвоения.

    c. Ведется разговор о необходимости согласования общего определения по «климатическим финансам». Отсутствие данного определения тормозит процесс оценки общих сумм финансирования развивающихся стран, что отвечает интересам стран-доноров. Однако необходимость определения средств, по которым указываются целевые показатели очевидна, и работа в этом направлении должна продолжиться.

    d. В рамках согласования новых финансовых показателей вновь поднимается вопрос (хоть и не нашел отражения в итоговых решениях) о возможности пересмотра перечня стран-доноров с финансовыми обязательствами. Это обсуждение может коснутся не только богатых развивающихся стран, но и Российской Федерации.

  2. Правила реализации Парижского соглашения

    Из правил реализации (rule-book) Парижского соглашения на столе переговоров КС26 оставались 3 вопроса: рыночные и нерыночные механизмы по статье 6, структура и формат таблиц отчетности стран по статье 13 и общие сроки выполнения ОНУВ (определяемые на национальном уровне вклады).

    a. Статья 6. Рыночные и нерыночные подходы.
    Согласование текстов по статье 6, безусловно является одним из наиболее важных достижений КС26. В целом дизайн механизма обозначен. Для нашей страны могут быть интересны следующие наблюдения:

    i. Создается международный реестр передачи «международно-передаваемых результатов митигации» (internationally transferred mitigation outcomes, ITMO), к которому с одобрения уполномоченного органа каждой страны могут быть подключены и отдельные организации;

    ii. Отсутствует необходимость иметь собственный реестр в стране, у всех будет подключение к единому реестру Секретариата;

    iii. Передавать можно только сокращения нетто-выбросов парниковых газов, достигнутые с 2021 года (т.е. продать сокращение выбросов, достигнутое в РФ после 1990, не получится);

    iv. В качестве ITMO могут рассматриваться и единицы климатических проектов, в случае их авторизации для использования с целью достижения ОНУВ (своего или другой страны) или использования для любых других международных целей по митигации;

    v. Создана сравнительно сложная система предотвращения двойного учета проданных/использованных ITMO. К сожалению, в согласованном тексте абсолютно упущены из виду добровольные углеродные стандарты, где судьба углеродных единиц не прослеживается. В таком случае рынки добровольных углеродных стандартов, например, таких как Verified Carbon Standard, Gold Standard создают некий «черный» рынок углеродных единиц, которые не требует внесения соответствующих корректировок с целью гарантии отсутствия двойного учета и не требует обязательных отчислений на адаптацию развивающихся стран, как это происходит в случае с ITMO в рамках статьи 6 Парижского соглашения. Игнорирование в тексте вопроса добровольных углеродных стандартов относится к одному из главных недостатков принятых правил;

    vi. При использовании ITMO для целей ОНУВ (своего или чужого) или при международной продаже результатов митигации, в том числе, единиц климатических проектов, необходимо проводить соответствующие корректировки оценок выполнения собственного ОНУВ: при передаче заграницу ITMO эти тонны СО2 не учитываются в выполнении ОНУВ в данной стране. На это следует обратить внимание при формировании Плана реализации Стратегии долгосрочного развития России с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года, где значительное место в достижении целей по митигации отведено климатическим проектам;

    vii. Согласованные правила содержат ограничения на участие в механизмах статьи 6.2 (ITMO): «…обеспечивает, чтобы использование совместных подходов не приводило к чистому увеличению выбросов участвующих Сторон в рамках и между периодами осуществления ОНУВ или между участвующими Сторонами…». При этом объективных способов доказать выполнение данного условия я не вижу. Далее этот вопрос никак в тексте не поясняется. По-видимому, выносить суждение по этому поводу будет группа экспертов по проверке на основе их экспертного мнения. В ходе дальнейшей работы целесообразно обратить внимание участников переговоров на этот недостаток и выработать критерии для объективной оценки выполнения поставленного условия;

    viii. Следует отметить, что возможность выполнения лесных проектов учтена в правилах статьи 6.4 и кредитный период для них может быть дольше, чем для остальных проектов. С этим следует поздравить именно российскую делегацию. Однако основные правила реализации этих проектов пока не ясны – они будут проработаны вновь созданным Надзорным Органом по статье 6.4 в течение 2022 года с согласованием разработанных подходов на КС27. Российской делегации необходимо проработать свою позицию по возможностям снижения рисков утечек и непостоянства, необходимости поддержки и увеличения биоразнообразия, учета социальных последствий, а также долговременности гарантии достигнутых в лесоклиматических проектах результатов.

    ix. Полная готовность механизма по статье 6 ожидается, самое скорое, к концу 2023 года. При этом запуск системы климатических проектов в РФ должен быть осуществлен уже в июле 2022 г.

    b. Формат отчетности по статье 13. Для развитых стран (в т.ч. РФ) структура отчетности и детализация табличного формата практически не изменились по сравнению с тем, как страны отчитываются сейчас. За исключением двухгодичных докладов, где в рамках двухгодичных докладов по прозрачности значительно прибавился объем текстовой части. При этом принятый формат отчетности, безусловно, для развивающихся стран является намного более детальным, чем используется сейчас, и будет сопряжен с объективными сложностями, несмотря на некоторые ослабления отчетных требований для тех развивающихся стран, которым необходима «гибкость в свете их возможностей».

    i. Интересно отметить, что в отчетности стран по Парижскому соглашению не будет применяться бОльший коэффициент глобального потепления для метана от ископаемого топлива, как это предложено МГЭИК в 5 Оценочном докладе.

    c. По общим срокам реализации ОНУВ в согласованном решении содержится «призыв» к странам (т.е. это требование не является обязательным, а только рекомендуемым) рассмотреть возможность представления ОНУВ каждые 5 лет на временной горизонт 10 лет: в 2025 – на 2035, в 2030- на 2040. Т.е. возникает система перекрывающихся обязательств, когда еще не выполнен предыдущий ОНУВ и назначается следующий. Подчеркну, что данная система означает формулировку нового ОНУВ каждые 5 лет.

  3. Адаптация

    a. Установлена рабочая программа по разработке глобальной цели по адаптации в течение 2022 года до КС27 (Программа работы Глазго – Шарм-эль-Шейх по глобальной цели в области адаптации). Предполагается, что должно быть «улучшено понимание глобальной цели по адаптации, включая методологии, показатели, данные и метрики, потребностей в области адаптации и оказываемой поддержки, необходимых для оценки прогресса в ее достижении». Разработка количественных и качественных индикаторов по адаптации позволит формулировать меры по адаптации, отслеживать прогресс по их достижению и оценивать достаточность или нет финансовой поддержки на адаптацию. Необходимо ускорить работу по этому направлению в РФ и быть готовыми представить свою позицию уже в первой половине 2022 года;

    b. Согласованы обязательные отчисления от единиц климатических проектов в размере 5% на адаптацию развивающихся стран плюс выплаты в монетарном выражении, объем которых будет определен позже. Невысокий принятый уровень выплат, конечно, не является существенным препятствием для проектной деятельности, однако, возможность использования этих средств на реализацию мер по адаптации в той стране, где выполняется проект, практически утеряна.

    c. Традиционно большая переговорная работа проходит по направлению «потери и ущерб»: направление, которое развивающиеся страны пытаются выделить в качестве отдельного трека из адаптации и, соответственно, получить на него целевое финансирование. Пока работа в этом отношении ограничивается методиками оценки, помощи в устранении последствий, предупредительными мерами и др.

  4. Амбиции - Климатический пакт Глазго

    Были приняты три основных решения конференции (решения номер 1) – по одному для 26-й Конференции Сторон РКИК ООН (CP26); 16-й сессии Конференции Сторон РКИК ООН, действующей в качестве Совещания Сторон Киотского протокола (CMP16); 3-ой сессии Конференции Сторон РКИК ООН, действующей в качестве Совещания Сторон Парижского соглашения (CМА3). Учитывая, что решения CP26 и CМА3 незначительно отличаются друг от друга, далее я остановлюсь только на решении Конференции Сторон РКИК ООН (CP26).
    Основные проблемы этого решения относятся к разделу IV. Митигация:

    a. В параграфе 15 отмечено: «Подтверждает вновь [reaffirms] долгосрочную глобальную цель удержания прироста глобальной средней температуры намного ниже 2°С сверх доиндустриальных уровней и приложения усилий в целях ограничения роста температуры до 1,5°С, признавая, что это значительно сократит риски и воздействия изменения климата». Впервые формулировка температурной цели из статьи 2а Парижского соглашения была согласована на уровне Конференции Сторон РКИК ООН. На мой взгляд, это крайне важный и принципиальный момент. Напомню, что долгосрочная цель Конвенции была сформулирована, как «…стабилизация концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему…». Несмотря на неоднократные попытки пересмотреть долгосрочную цель Конвенции на переговорах в предыдущие годы обсуждение данного вопроса по существу не проводилось. Однако в Глазго сравнительно легко (настолько все делегации были увлечены обсуждением формулировок по сокращению угля – см. ниже) цели в 1,5°-2°С были приравнены к уровню «опасного антропогенного воздействия на климатическую систему». Подчеркну, что такого заключения никогда не выносилось учеными МГЭИК. По-моему, это один из самых плохих результатов Глазго с долгосрочными и пока трудно предсказуемыми последствиями.

    b. Отмечена необходимость снижения выбросов парниковых газов именно в это «критическое» десятилетие – в соответствии со сценарием в 1,5°С. Однако использованные в решении формулировки сравнительно «мягкие» (Конференция Сторон «Признает»). Тем не менее отмечу, что нацеленность исключительно на цели в 1,5°С никогда не согласовывалась Сторонами Парижского соглашения. Легкость отхода Председательства КС26 от ранее тщательно согласованных формулировок и принципов в рамках РКИК ООН и Парижского соглашения, думаю, будет иметь последствия. А данная формулировка будет неоднократно использована на следующих КС со ссылкой на Климатический пакт Глазго и отвлекать внимание переговорного процесса от достижимых и согласованных действий стран.

    c. Наибольшие противоречия последних часов конференции вызвала формулировка по ограничению угля и субсидий на ископаемое топливо. Конечный вариант звучит так (перевод автора):
    «Призывает Стороны ускорить разработку, внедрение и распространение технологий, а также принятие политики для перехода к энергетическим системам с низким уровнем выбросов, в том числе путем быстрого наращивания масштабов внедрения экологически чистой энергетики и мер по повышению энергоэффективности, включая ускорение усилий по поэтапному сокращению от угольной энергетики, не оснащенной системами улавливания и хранения углерода, и поэтапного отказа от неэффективных субсидий на ископаемое топливо, обеспечивая при этом целевую поддержку беднейшим и наиболее уязвимым слоям населения в соответствии с национальными условиями и признавая необходимость поддержки справедливого перехода».
    Учитывая, что это только «Призыв» к Сторонам – никаких обязательств эта формулировка, конечно, не несет. Но неприятный прецедент создан тем, что несмотря на однозначное право определения целей и мер на национальном уровне, который был согласован в Париже, странам навязываются конкретные секторальные меры и финансовые решения. Этот способ также, вероятно, будет впоследствии масштабироваться.

  5. Параллельные договоренности, достигнутые на конференции

    a. Более 130 стран, представляющих более 90% лесов мира, взяли на себя обязательство работать вместе, чтобы остановить и обратить вспять потерю лесов и деградацию земель к 2030 году в Декларации лидеров Глазго по лесам и землепользованию. РФ тоже присоединилась к этой Декларации. Цели благородные, однако, отмечу, что, к сожалению, для лесного хозяйства России никаких существенных действий там не содержится. При этом «обязательства» по сокращению объемов дефорестации уже принимались в виде разных деклараций странами ранее и ни одно из них не было выполнено.

    b. Глобальное обязательство по метану, анонсированное США и ЕС 17 сентября. В отличие от Декларации по лесам и землепользованию, этот документ был слабо проработан (по-видимому, за исключением только США и ЕС). В Декларации предполагается предпринять добровольные действия по достижению коллективной цели по сокращению глобальных выбросов метана не менее чем на 30% по сравнению с уровнем 2020 года к 2030 году, что может устранить потепление более чем на 0,2˚C к 2050 году. Более 100 стран присоединились к этой декларации. На мой взгляд, опасная в силу низкой проработанности инициатива, которая без тщательного анализа и оценки возможных мер может поставить под угрозу продовольственную безопасность и достижение основных ЦУР на глобальном уровне. Представляется разумным до принятия каких-либо количественных обязательств было обратиться к МГЭИК с просьбой проработать возможные действия по сокращению глобальных выбросов метана и других короткоживущих климатически-активных веществ.